Сегодня меня попросили сделать следующее:
- Рассказать вам, что такое системный анализ;
- Кратко рассмотреть его историю;
- Сравнить или противопоставить системный анализ другим подходам к предоставлению консультаций лицу, принимающему решения;
- Сказать что-то о его характеристиках и процедурах; и, наконец,
- Дать некоторое представление о его ценности и будущем.
ЧТО ТАКОЕ СИСТЕМНЫЙ АНАЛИЗ?
По сути, системный анализ — это попытка помочь лицам, принимающим решения, ответить на актуальные вопросы о сложных группах людей и машин. Рассматриваемые системы могут варьироваться от аппаратных до социальных — скажем, от системы спутниковой связи до системы социального обеспечения штата Калифорния. Системный анализ — это форма анализа политики, тип анализа, который генерирует и представляет информацию таким образом, чтобы улучшить основу для выработки политики и принятия решений. Однако, прежде чем мы будем готовы назвать анализ системным анализом, мы обычно требуем определенной формальности и просим, чтобы он пытался быть количественным и применял целостный, а не фрагментарный подход.
Работа может включать большие организованные усилия, но опять же, может и не включать. Компьютеры могут использоваться, а могут и не использоваться. Но системный анализ неизменно делает следующее: он изучает *цели* политики, процедуры или решения; он исследует альтернативные способы достижения этих целей, включая разработку новых возможностей; он оценивает выгоды и недостатки различных возможных действий; и он сравнивает их по одному или нескольким критериям, на основании которых может быть сделан выбор.
Системный анализ не претендует на предоставление полной теории систем; этим занимается общая теория систем, нечто совершенно иное. Вместо этого он предоставляет основу, которая позволяет использовать большое разнообразие математических и научных методов. Кроме того, системный анализ не исключает никаких подходов, научных или нет, которые могут быть полезны при генерировании новых альтернатив или при исследовании политических и институциональных факторов.
В других контекстах, например, в офисном управлении или информатике, термин «системный анализ» используется иначе. Однако тот вид системного анализа, который мы обсуждаем сегодня, касается политики. Его цель — помочь кому-то сделать выбор или принять решение, независимо от контекста.
НЕСКОЛЬКО СЛОВ ОБ ИСТОРИИ
Системный анализ — это новое название, а не новая концепция или деятельность. Анализ, посвященный сравнению альтернатив, ведется уже давно. Фактически, с тех пор как человек впервые осознал, что его ресурсы ограничены, он выполнял какие-то расчеты для сравнения альтернатив. История полна примеров системного мышления. Позвольте мне упомянуть только один.
После того, как Томас Эдисон изобрел лампу накаливания в 1879 году, он захотел убедить людей в ее практической ценности [1]. Он понял, что для этого ему необходимо определить технические характеристики системы освещения, которая была бы удовлетворительной как для бытового, так и для промышленного использования. Для этого ему пришлось разработать наилучшие значения, которые законы энергетики и экономики позволили бы для электрических констант этой системы — сопротивления лампы, напряжения в цепи, размеров проводников и так далее. Была также проблема маркетинга.
Чтобы определить, что следует делать, он провел системный анализ. Он начал с решения основать свою систему в Нью-Йорке в нижнем Манхэттене, где она обслуживала бы финансовый район Уолл-стрит. Ранняя демонстрация финансовому сообществу того, что его система освещения была одновременно практичной и экономичной, была важна.
Местоположение его генерирующей станции было определено на основе данных обследования. Люди Эдисона тщательно обследовали район, проводя поквартирный опрос, чтобы узнать количество газовых рожков, горящих в каждый час до трех часов ночи. Была построена миниатюрная сеть проводников. Были проведены тщательные исследования условий напряжения в модельной сети с использованием различных размеров и расположений проводников и других параметров. После одного из его опросов, в котором 95% пользователей газа заявили, что они перейдут на электрическое освещение, если оно будет стоить столько же, сколько газ, он разработал цену на этой основе. К 1890 году Эдисон, руководствуясь этим анализом, достиг цели, которую он поставил себе примерно за десять лет до этого, — добиться широкого распространения его системы освещения.
Первый трактат по системному анализу появился примерно в то же время. Он не назывался системным анализом, но 980-страничный том А. М. Веллингтона под названием *«Экономическая теория размещения железных дорог»* (The Economic Theory of the Location of Railways), первое издание 1887 года, был превосходным изложением предмета.
К сожалению, ранние примеры системного анализа, такие как пример Эдисона, насколько я могу судить, не повлияли на развитие системного анализа, каким мы его знаем сегодня. Он развился в конце 1940-х годов из операционного анализа Второй мировой войны. С тех пор на него повлияла экономическая теория, анализ затрат и выгод, практикуемый Инженерным корпусом армии США в связи с их усилиями по улучшению речного и портового судоходства, а также системная инженерия, практикуемая менеджерами и инженерами крупных промышленных предприятий, таких как телефонные компании и производители и дистрибьюторы электроэнергии.
Операционный анализ, ныне исследование операций, — это название, данное количественным методам, разработанным во время, и в некоторой степени до, Второй мировой войны для решения операционных проблем, связанных с радарами, самолетами и подводными лодками. Сразу после этой войны RAND начал применять те же подходы к более широким проблемам, назвав эти усилия системным анализом. Используемые методы вскоре распространились по всей оборонной и аэрокосмической промышленности. Однако большой толчок системному анализу пришел позже, когда Роберт Макнамара привнес этот новый способ мышления о проблемах и группу аналитиков и экономистов для его применения в Вашингтоне.
Сегодня нет причин проводить различие между системным анализом и исследованием операций. Изначально исследование операций, возможно, было более узким и количественным, но его практики настолько расширили то, что они считают исследованием операций, что сегодня его область идентична области системного анализа. Фактически, в широком толковании, и системный анализ, и исследование операций можно рассматривать как охватывающие весь анализ политики. Таким образом, если различия и остаются, то они являются лишь вопросами степени, без четкой демаркационной линии. Точно так же анализ затрат и выгод, анализ экономической эффективности и системная инженерия могут рассматриваться как формы системного анализа или исследования операций.
ДРУГИЕ МЕТОДЫ
Существуют, конечно, и другие методы достижения выбора между альтернативами. Один из них — интуиция, с божественным руководством или без него. Здесь можно использовать помощь; читать чайные листья или осматривать внутренности овцы, как это делали римляне. В основном, однако, этот подход ни в коем смысле не является рациональным, поскольку не прилагается усилий для структурирования проблемы или установления причинно-следственных связей и оперирования ими для достижения решения. Интуитивный процесс заключается в том, чтобы узнать все возможное о проблеме, жить с ней и позволить подсознанию предоставить решение.
Между чистой интуицией с одной стороны и системным анализом с другой, существуют другие источники советов, которые можно считать аналитическими, хотя анализ обычно менее систематичен, явен и количественен. Одна из альтернатив — просто спросить мнение эксперта. То, что он говорит, может, по сути, быть очень полезным, если это результат разумного и беспристрастного изучения фактов с должным учетом неопределенности, и если его предположения и цепочка рассуждений сделаны явными, чтобы другие могли использовать его информацию для формирования собственного взвешенного мнения. Но эксперта, особенно непредвзятого эксперта, может быть трудно найти. Знания и мнения эксперта, скорее всего, будут более ценными, если их можно будет сформулировать в прямом взаимодействии с другими экспертами. Это наводит на мысль о комитете, панели или другом устройстве для достижения консенсуса. Комитеты редко проводят анализ или делают свои рассуждения явными. Их выводы обычно получаются путем торга, и здесь личность и престиж часто перевешивают логику. Существуют, однако, методы использования комитетов, особенно панелей экспертов, которые являются систематическими и могут быть сделаны частью системного анализа. Различные формы процесса Дельфи подходят здесь.
Другая альтернатива — это процесс, иногда известный как «пробираться ощупью» (muddling through) или, более формально, как несвязанный инкрементализм. При этом подходе аналитик не обязательно ищет решение проблемы в целом. Он изучает только те альтернативы, которые незначительно отличаются от текущей политики и друг от друга. Он не анализирует все последствия даже этих ограниченных альтернатив, поскольку предполагает, что политика вырабатывается поэтапно, что она продвигается через длинную цепочку политических и аналитических ходов, и что другие анализы, одновременно проводимые различными заинтересованными сторонами, делают ненужным для него беспокойство о полноте или справедливости по отношению к другим интересам. В то время как оба подхода признают, что определенные альтернативы и последствия должны быть опущены из анализа, системный анализ пытается сделать эти упущения рациональными, в то время как инкременталист довольствуется тем, что они сделаны совершенно произвольно. Он чувствует, что может позволить себе вносить лишь незначительные изменения и даже совершать ошибки, потому что после принятия решения, если проявятся непредвиденные последствия, будет проведен дополнительный анализ. При «пробирании ощупью» анализ рассматривается скорее как инструмент помощи лицу, принимающему решения, путем усиления его переговорной силы, чем как средство помощи ему путем предоставления информации для принятия решения. Эти два подхода вполне совместимы, и системный анализ начинает улучшать свое воздействие, принимая точку зрения инкременталистов на процесс выработки политики и соответственно изменяя свою практику [2].
ХАРАКТЕРИСТИКИ И ПРОЦЕДУРЫ
Большинство задействованных идей — это всего лишь здравый смысл, но их реализация часто чрезвычайно сложна и трудна. Позвольте мне перечислить четыре наиболее важные характеристики, которыми должен обладать системный подход.
- Тщательная формулировка проблемы. Хороший системный анализ должен устанавливать границы рассматриваемого вопроса там, где их показывают размышления и анализ, а не там, где их установило бы поспешное решение или конвенция, будь то установленная правительственной юрисдикцией, академической традицией или промышленной практикой. Он должен осознавать, что решение проблемы может стать причиной других проблем. Загрязнение воздуха не может быть адекватно проконтролировано без ссылки на городской транспорт, а изменения там могут повлиять на жилье и рабочие места. Систематическое исследование этих границ может изменить восприятие проблем, выявить ранее незамеченные взаимосвязи и указать путь к новым возможностям.
- Важной задачей может быть определение того, чего должен хотеть достичь разработчик политики. Цели трудно сформулировать, а прогресс в их достижении трудно измерить, но успех системного анализа требует нахождения способа сделать и то, и другое. Аналитик должен очень тщательно опросить лицо, принимающее решение, или менеджера, и всех вовлеченных, кто, вероятно, сможет помочь. Время, потраченное здесь, потрачено не зря; поиск наилучшего способа достижения неправильной цели не может помочь.
- В этих исследованиях нужно пытаться взглянуть на проблему в целом, а не только на ее отдельные части. Так, если наша проблема направлена на снижение преступности за счет увеличения полицейской активности, мы должны рассмотреть связанную с этим деятельность других государственных учреждений, влияющих на ситуацию — судов, исправительных учреждений, служб социального обеспечения, пробации и так далее. Кроме того, анализ должен учитывать изменение обучения, коммуникаций, технологий, рабочего времени, возможность использования вспомогательного персонала различных видов — всего, что может повлиять на результат. Кроме того, необходимо исследовать побочные эффекты — затраты и выгоды для других, — а также прямые эффекты — что может сделать возросшая полицейская активность для жизни в этом районе, например. Рассмотрение всей проблемы может звучать как здравый смысл, но также, если понимать буквально, это невозможно на практике, потому что все в мире как-то связано со всем остальным. Чтобы проводить анализ, всегда приходится оставлять какие-то соображения за рамками. Определение границ в значительной степени является вопросом суждения. Суть в том, что мы должны, по крайней мере, подумать обо всей проблеме и сознательно решить, какие моменты мы собираемся рассмотреть или включить, а какие оставить за рамками. Аналитики и лица, принимающие решения, часто вынуждены субоптимизировать, рассматривать только часть проблемы. При этом крайне важно, чтобы критерии и цели субоптимизации соответствовали тем, которые применялись бы ко всей проблеме.
- Идентификация значимых альтернатив. Для проблем государственной политики обычно существует широкий спектр альтернатив — законодательных и технических, государственных и частных, местных и национальных. В зависимости от конкретного вопроса, альтернативами могут быть политика или стратегии, или действия любого рода, и им не обязательно быть очевидными заменами друг друга или выполнять одни и те же специфические функции. Так, образование, семейные субсидии, полицейское наблюдение и расчистка трущоб могут, поодиночке или в сочетании в разной степени, рассматриваться как альтернативы в борьбе с подростковой преступностью.
- Альтернативы нужно разрабатывать и искать; нельзя выбрать лучшую альтернативу, если она даже не была признана как возможность. Фактически, сама идентификация альтернатив иногда может привести к лучшим политическим решениям, даже без дальнейшего анализа, поскольку лучшее решение может внезапно стать очевидным. В этом нам нужно следить за нашей склонностью к техническим решениям, поскольку мы — технически ориентированные народы, и мы часто готовы принять ценностно-нейтральные технические решения там, где мы сопротивляемся попыткам напрямую изменить институты или поведение.
- Тщательное исследование затрат. Выбор конкретного способа достижения цели подразумевает, что потребуются определенные ресурсы, и, следовательно, они больше не будут доступны для других целей. Это и есть затраты. Затраты — это негативные ценности в решении — то, чего мы хотим избежать, точно так же, как цели — это позитивные ценности, которые мы стремимся получить. Многие, но обычно не все, затраты могут быть выражены в долларах или других количественных терминах. Например, если цель решения — снизить смертность в дорожно-транспортных происшествиях, задержка, вызванная для автомобилистов схемами, снижающими скорость водителей на определенном участке дороги, должна рассматриваться как затраты. Такая задержка не только имеет отрицательную ценность сама по себе, которая может быть частично выражена в долларах, но она может вызвать раздражение и увеличение скорости в других местах и, таким образом, привести к увеличению аварийности, цепочке последствий, которые может быть очень трудно количественно оценить.
- Затраты для общества от выбора политики могут принимать различные формы: долларовые затраты для государственных и частных учреждений и для отдельных лиц, плюс все затраты, которым не может быть присвоена денежная стоимость в виде дискомфорта, болезней или снижения качества жизни. Хотя даже самая тщательная систематическая работа не может учесть все такие затраты, она может определить гораздо точнее, чем это обычно делается, сравнительные затраты, как денежные, так и неденежные, различных рассматриваемых альтернатив политики. Она также может помочь прояснить ключевые вопросы о том, кто несет затраты.
- Кроме того, важно обратить внимание на затраты, связанные либо с неудачей фактического инициирования проекта, либо с успешной реализацией проекта после его инициирования. Мы должны признать, что некоторые проекты имеют больше шансов на успех, чем другие. Следовательно, рекомендуемый проект не обязательно должен быть тем, у которого наибольший потенциал превышения выгод над затратами, если только не были оценены вероятности успешного инициирования и реализации, и не учтены ожидаемые затраты, которые были бы понесены в случае неудачи на любом этапе.
Эти характеристики важны; следующая — существенна.
- Использование явной модели. Сердце любого системного анализа — это создание ясного, точного, управляемого процесса, предназначенного для предсказания последствий выбора. То есть, если бы альтернатива была выбрана и реализована, мы должны построить устройство, которое скажет нам, какие затраты будут понесены и в какой степени будут достигнуты цели. Эту роль выполняет модель (или серия моделей, поскольку может быть неуместным или абсурдным пытаться включить все аспекты проблемы в одну формулировку).
- Важная функция модели — предоставить способ прогнозирования результатов, следующих за альтернативными действиями. Математическая формулировка, с помощью которой можно оптимизировать и, таким образом, указать предпочтение среди альтернатив, является чрезвычайно ценным подспорьем в этом процессе, но не является решающей; есть и другие пути; процесс Дельфи, в котором панель экспертов используется для прогнозирования результатов вместо модели, является примером. Решающим для любого предсказания или оценки является опора на экспертное суждение и интуицию. Эта опора пронизывает каждый аспект анализа — в ограничении объема исследования, в решении, какие гипотезы, скорее всего, будут более плодотворными, в проектировании модели, в определении фактов и в интерпретации результатов. Большое достоинство модели заключается в том, что, вводя точную структуру и терминологию, она предоставляет эффективное средство коммуникации с обратной связью, позволяя участникам анализа использовать свои суждения и интуицию в четко определенном контексте и в надлежащем отношении друг к другу.
ЧТО МЫ ПОЛУЧАЕМ ОТ СИСТЕМНОГО ПОДХОДА?
Одним из наиболее важных последствий системного подхода является то, что он подчеркивает необходимость фундаментальных изменений в том, как отдельные лица и организации подходят к своей работе. В частности, он требует, чтобы решение проблем осуществлялось на междисциплинарной основе, и подразумевает, что многие фирмы и организации должны быть организованы более интегрированным образом, чем в настоящее время. Это может быть ключевым фактором в улучшении практики управления и, следовательно, в достижении больших улучшений в эффективности.
Системный подход подходит не для каждой проблемы. Если затраты на анализ и задержку больше, чем затраты на ошибку, то метод проб и ошибок может быть лучшим подходом, чем проведение системного анализа. Одна из причин, по которой системный анализ завоевал себе имя в решении проблем стратегической войны, но столкнулся с несколько большими трудностями во внутренней сфере, заключается в том, что затраты на ошибку воспринимаются как гораздо большие в случае войны, чем во внутренних делах, так что системному анализу было труднее конкурировать с политическим давлением в последнем случае. Обычно, однако, системный анализ может сэкономить деньги.
Чтобы дать вам представление о том, как это можно сделать с помощью системного анализа, позвольте мне упомянуть несколько примеров. Позже сегодня утром вы подробно услышите о двух исследованиях политики RAND — одно о транспорте в Калифорнии, другое о жилье, выполненное для Нью-Йорка.
Во-первых, позвольте мне сказать кое-что о работе над городскими проблемами. Недавний системный анализ [3], посвященный проектированию крупномасштабного дополнения к системе водоснабжения Нью-Йорка, показал, что возможна экономия до 50% по сравнению с ожидаемой стоимостью первоначального предложения, сгенерированного традиционным процессом инженерного проектирования. Путь к этой экономии стал очевиден благодаря использованию математической модели системы, которая использовалась на компьютере для изучения сотен возможных конфигураций. Компьютер также позволил рассчитать несколько показателей эффективности для каждого пробного проекта и рассчитать компромиссы между каждым из них. Затем планировщики могли конкретно выбрать, какой тип проекта они хотели, и таким образом достичь значительного повышения эффективности проектирования.
Бюджетные ограничения, однако, ограничили экономию. В этом случае общая достигнутая экономия составила около ста миллионов долларов, или две трети от того, что, по оценкам, было технически возможно, если бы был выбран оптимальный проект.
Работа для Нью-Йорка также была выполнена Институтом Нью-Йорк-Сити-RAND. Часто эта работа была относительно узкой, посвященной улучшению способности городских департаментов предоставлять улучшенные уровни обслуживания в рамках своих бюджетов.
«....Выгоды приходят от перераспределения ресурсов по схемам, более чувствительным к изменяющимся потребностям; от информационных систем, которые объединяют информацию о взаимозависимых функциях; от методов более точной оценки последствий альтернативных процедур; и — реже — от внедрения новых технологий. Эту работу с готовностью выполняют аналитики, чья подготовка связана с инженерией, исследованием операций или экономикой. Это работа, к которой количественные аналитические инструменты лучше всего адаптированы и для которой ограничения этих методов наименее важны. И это работа, которую стоит делать. В городе, который ежегодно выделяет около 6 миллиардов долларов на предоставление услуг, повышение эффективности даже на 1/10% может окупить крупный исследовательский институт многократно. Не менее важно, что такие выгоды непропорционально увеличивают суммы, доступные в последующих бюджетах для инновационных и дискреционных целей. По довольно консервативным подсчетам, реализованные результаты исследований Института теперь экономят городу около 20 миллионов долларов ежегодно» [4].
Другая работа RAND для Нью-Йорка была гораздо шире, например, по жилью, но экономию в долларах гораздо труднее определить.
Работа для промышленности может принести аналогичные выгоды, но затраты и оценки экономии трудно получить. Я приведу только один пример: исследование, проведенное в Англии для Imperial Chemical Industries Ltd. по эксплуатации нефтехимического завода [5]. Это привело к улучшениям процесса, в основном за счет изменений в планировании, и экономии 80 000 фунтов стерлингов в год при общих затратах в 6000 фунтов стерлингов.
В заключение позвольте мне сказать кое-что о будущем системного анализа.
К счастью, это не статичная концепция. Попытка применить системный анализ к социальным проблемам и проблемам государственной политики вызывает изменения по сравнению с тем, как он практиковался в оборонной и аэрокосмической отраслях. Некоторые из этих изменений являются методологическими — в большем использовании оценочных методов, например, Дельфи, и в способах решения проблем критериев, таких как «оценочные листы» (scorecards), использованные в исследовании транспорта RAND. Однако самое большое требуемое изменение — это включение в анализ попытки выяснить, как затронутые институты и индивидуумы могут ограничить выбранную политику. Для социальных проблем мы должны научиться завоевывать сотрудничество как людей, затронутых решением, так и тех, кто в настоящее время занимается этим, чтобы рекомендации исследования не только принимались наверху, но и всеми заинтересованными сторонами, а затем реализовывались без искажений.
Как вы могли ожидать, существует также критика системного анализа. Я, однако, ничего не скажу об этом, а просто закончу оценкой анализа двумя английскими экономистами. Они говорили об анализе затрат и выгод, но с таким же успехом могли бы сказать и о системном анализе.
«....системный анализ можно рассматривать как что угодно — от безошибочного средства достижения новой Утопии до пустой траты ресурсов на измерение неизмеримого» ....[6].
* Этот доклад был представлен на семинаре Института исследований Рэнд-Номура «Социальные проблемы и системный подход», Канагава, Япония, 2 июня 1972 года.