АНАЛИЗ ДЛЯ РЕШЕНИЙ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКЕ*

E. S. Quade, The Rand Corporation, P-4863, Июль 1972

Автор: Э. С. Куэйд (E. S. Quade)

Позвольте мне кратко рассмотреть некоторые причины, по которым мы должны быть заинтересованы в применении анализа к решениям в области государственной политики.

Недовольство результатами процессов принятия решений в правительстве проявляется повсеместно. Жалобы на неэффективные программы и растраченные деньги растут. В Соединенных Штатах, например, избиратели все чаще отвергают то, что предлагают им выборные должностные лица и бюрократы. Приведем пример:

«С 1963 по 1970 год процент школьных облигаций, одобренных избирателями, резко упал — с 75 процентов до 45 процентов. Кроме того, эта тенденция к отказу набирала обороты, несмотря на то, что школьные чиновники, пытаясь противостоять растущей потребности в школьных расходах, выносили на голосование только 4216 вопросов в 1970 году по сравнению с 8216 в 1968 году» [1].

Проблема не связана с целями наших избранных должностных лиц (конечно, в большинстве случаев); данные свидетельствуют о том, что у них благие намерения и они стараются. Но когда они принимают меры для достижения таких целей, как полная занятость, или предоставление медицинских услуг для всех, или улучшение городского жилья, результаты варьируются от отсутствия заметного улучшения до ухудшения ситуации.

Позвольте мне предложить три возможные причины этого несоответствия между результатом и намерением.

  1. Сегодня правительства сталкиваются с более многочисленными и сложными проблемами, чем когда-либо прежде. Изменения происходят быстро, и временные решения вскоре сталкиваются с новыми проблемами. Промышленный рост оказался не безусловным благом. Многие правительства сейчас подвергаются давлению со стороны источников, отличных от тех, что были в прошлом. Слишком большое количество людей — это одно из давлений. Меньшее сотрудничество — другое. Сегодня слухи о политике, затрагивающей определенный район или группу интересов, обычно приводят к тому, что затронутые лица бдительно следят, формулируют и определяют — или блокируют — любое решение, которое их касается. Многие действия американских городов сдерживаются судами. Но, несмотря на эти новые проблемы и трудности, методы, используемые государственными органами для поиска их решений, почти не изменились с момента возникновения правительства.
  2. Ресурсы, деньги и рабочая сила, которые можно направить на решение этих проблем, ограничены. Конечно, ресурсы всегда были ограничены, но сегодня, когда быстрый промышленный рост, возможно, подходит к концу, они кажутся более ограниченными, чем когда-либо прежде. Лица, принимающие решения в правительстве, осознают необходимость более эффективного распределения своих ресурсов, чем они это делали в прошлом, но часто оказываются с недостаточной полезной информацией и без рациональных средств для принятия этих решений.
  3. Организации и бюрократические аппараты, с которыми приходится работать лицам, принимающим решения, — как его собственные, так и те, с которыми он взаимодействует, — часто страдают от волокиты, плохой коммуникации, низкого морального духа, неадекватного персонала, недостаточных данных и давления со стороны особых групп интересов с готовыми решениями.

Эти замечания, конечно, основаны на ситуации в Соединенных Штатах; однако, судя по тому, что я читаю, лица, принимающие решения во всем мире, сталкиваются с теми же трудностями.

Необходим новый подход. Я убежден, что более широкое использование анализа для руководства решениями в области государственной политики может привести к лучшим способам решения многих общественных проблем и даже к их устранению. Мое название для этого анализа — «системный анализ»; другие называют его анализом политики или исследованием операций.

Это убеждение, что анализ способен быть очень полезным в решении общественных проблем, довольно широко распространено, по крайней мере, среди аналитиков. Решение проблем в общественных интересах окупилось, и в значительной степени, тем, кто его пробует, о чем свидетельствует растущее число фирм и практиков, стремящихся выйти на этот рынок. Однако мы обнаруживаем, что быть действительно полезным с общественными проблемами, системным анализом или системным подходом, нужно практиковать иначе, чем это было, скажем, в аэрокосмической промышленности или в Министерстве обороны США. В дополнение к изменениям в методологии, аналитики должны уделять гораздо больше внимания аспектам проблемы, которые в прошлом часто игнорировались, чтобы анализ был надлежащим образом рассмотрен. К ним относятся получение сотрудничества и помощи людей, которых затрагивает проблема, и обеспечение того, чтобы рекомендации исследования были приняты не только наверху, но и на более низких эшелонах и даже теми, кого затрагивают побочные интересы, а затем реализованы без искажений. Это требует включения в анализ попытки понять, как институты и индивидуумы, затронутые рассматриваемой политикой, будут ее ограничивать.

В этом докладе я попытаюсь указать на некоторые из этих различий на практике, которые, как мне кажется, необходимо подчеркнуть при применении системного анализа к решениям в области государственной политики. С этой целью я сначала кратко изложу основные концепции и процедуры, затем обсужу инструменты и методы. Здесь я упомяну способы действий, которые кажутся перспективными, когда проблема не подходит для количественной модели. Наконец, я скажу кое-что об особых трудностях с принятием и реализацией анализа при его применении к решению проблем в общественных интересах.

КОНЦЕПЦИИ И ПРИНЦИПЫ

Идея анализа как средства предоставления консультаций не нова и, конечно, не зародилась в RAND. В своей концепции то, что необходимо сделать, становится очевидным для любого, кто остановится, чтобы подумать о проблеме. Обычный человек, однако, почти никогда не подходит к проблеме систематически и исчерпывающе, если только его специально не обучили. Для него гораздо естественнее визуализировать ситуацию, с которой он сталкивается, и то, какой он хотел бы ее видеть, и сосредоточиться на разрыве между этими двумя состояниями, чем искать и визуализировать огромный набор альтернативных возможностей и систематически искать лучший вариант. Но необходимые процедуры использовались, часто с полным пониманием, лицами, принимающими решения, с тех пор, как человек впервые основывал свой выбор действий на чем-то ином, чем чистая интуиция или божественное руководство. Системный анализ и системный подход — это просто попытка заставить слова предложить, что мы делаем что-то новое; по крайней мере, мы делаем что-то лучше. Этот процесс, тем не менее, пронизан суждением и интуицией.

Пять ключевых элементов участвуют, хотя они могут не всегда явно указываться. Грубо говоря, в том порядке, в котором они обычно встречаются при размышлении о проблеме, это:

  1. Цели. Цели — это то, чего лицо, принимающее решение, стремится достичь, или к чему стремится двигаться, посредством своего решения. Часто самой трудной задачей для аналитика является выяснение того, действительно ли цели, заявленные или подразумеваемые лицом, принимающим решение, являются теми целями, которые он хочет, и, если нет, достижение соглашения о том, какими они должны быть.
  2. Альтернативы. Альтернативы — это действия или средства, с помощью которых, как ожидается, могут быть достигнуты цели. В зависимости от конкретного вопроса, они могут быть политиками, стратегиями или действиями любого рода, и им не обязательно быть очевидными заменами друг друга или выполнять одни и те же специфические функции. Так, образование, семейные субсидии, полицейское наблюдение и расчистка трущоб могут (поодиночке или в сочетании в разной степени) рассматриваться как альтернативы в борьбе с подростковой преступностью.
  3. Затраты. Выбор конкретного способа достижения цели подразумевает, что потребуются определенные ресурсы, которые больше не будут доступны для других целей. Это и есть затраты. Затраты — это отрицательные ценности в решении — то, чего мы хотим избежать, так же как цели — это положительные ценности, которые мы стремимся получить. Многие, но обычно не все, затраты могут быть выражены в долларах или других количественных терминах. Например, если цель решения — снизить смертность в дорожно-транспортных происшествиях, задержка, вызванная для автомобилистов схемами, снижающими скорость водителей на определенном участке дороги, должна рассматриваться как затраты. Такая задержка не только имеет отрицательную ценность сама по себе, которая может быть частично выражена в долларах, но она может вызвать раздражение и увеличение скорости в других местах и, таким образом, привести к увеличению аварийности, цепочке последствий, которые может быть очень трудно количественно оценить.
  4. Модель (или модели). Сердце любого анализа — это создание ясного, точного, управляемого процесса, предназначенного для предсказания последствий выбора. То есть, если бы альтернатива была выбрана и реализована, необходимо устройство, которое скажет нам, какие затраты будут понесены и в какой степени будет достигнута цель. Эту роль выполняет модель (или серия моделей, поскольку может быть неуместным или абсурдным пытаться включить все аспекты проблемы в одну формулировку).

Название, модель, происходит от науки. И, фактически, в анализе политики, в системном анализе или в исследовании операций наиболее часто используемые модели, в целом наиболее полезные, и часто единственные рассматриваемые, как правило, напоминают «научные» модели. То есть, это процессы, которые определяют результат альтернативных действий посредством набора математических уравнений или компьютерной программы. Наша нынешняя способность разрабатывать и использовать такие модели ограничена, особенно когда доминируют социальные и политические соображения, и другие, менее удовлетворительные схемы приходится использовать для предсказания последствий выбора.

  1. Критерий. Критерий — это правило или стандарт, по которому альтернативы ранжируются в порядке желательности. Примерным критерием может быть: при фиксированной задаче выберите ту альтернативу, которая достигает ее с наименьшими затратами.

Три вида исследования, включающего эти пять элементов, должны быть выполнены:

  1. Во-первых, существует необходимость в тщательном исследовании того, каковы цели человека или учреждения, пытающегося помочь (в отличие от того, что он может говорить или казаться); способов измерения того, насколько эффективно различные средства или альтернативы достигают этих целей; и критериев для решения, как выбрать среди этих альтернатив.
  2. Во-вторых, необходимо обнаружить или разработать альтернативы, тщательно их исследовать, а затем сравнить с точки зрения последствий, вытекающих из их выбора в качестве инструмента для достижения целей.
  3. В-третьих, если окажется, что мы можем значительно улучшить или если мы не можем достичь целей, следует предпринять попытку выбрать более амбициозные цели или разработать дальнейшие альтернативы.

В этих исследованиях нужно пытаться взглянуть на проблему в целом, а не только на ее отдельные части. Так, если наша проблема направлена на снижение преступности за счет увеличения полицейской активности, мы должны рассмотреть связанную с этим деятельность других государственных учреждений, влияющих на ситуацию — судов, исправительных учреждений, служб социального обеспечения, пробации и так далее. Кроме того, анализ должен учитывать изменение обучения, коммуникаций, технологий, рабочего времени, возможность использования вспомогательного персонала различных видов — всего, что может повлиять на результат. Кроме того, необходимо исследовать побочные эффекты — затраты и выгоды для тех, кто не затронут напрямую, — а также прямые эффекты — что может сделать возросшая полицейская активность для жизни в этом районе, например. Рассмотрение всей проблемы может звучать как здравый смысл, но также, если понимать буквально, это невозможно на практике, потому что все в мире как-то связано со всем остальным. Чтобы проводить анализ, всегда приходится оставлять какие-то соображения за рамками. Определение границ в значительной степени является вопросом суждения. Суть в том, что мы должны, по крайней мере, подумать обо всей проблеме и сознательно решить, какие моменты мы собираемся рассмотреть или включить, а какие оставить за рамками. Аналитики и лица, принимающие решения, часто вынуждены субоптимизировать, рассматривать только часть проблемы. При этом крайне важно, чтобы критерии и цели субоптимизации соответствовали тем, которые применялись бы ко всей проблеме.

Что наиболее очевидно нового в этом подходе к предоставлению консультаций, так это широкое использование количественных моделей для сравнения и исследования альтернатив и, там, где нельзя провести количественную оценку, использование систематических процессов, которые, хотя и не обладают всеми возможностями количественных моделей, позволяют эффективно использовать суждение и интуицию. Кроме того, акцент является новым; на работе со всей проблемой и рассмотрении ее в целом, на попытке прояснения целей, на поиске альтернатив, на явном признании наличия неопределенности и шагов по ее учету, и на систематическом использовании суждения и интуиции.

ИНСТРУМЕНТЫ И МЕТОДЫ

Именно в новых инструментах и методах мы имеем преимущество перед аналитиками прошлых лет; Архимед, Декарт и Франклин не имели компьютера, линейного программирования и современной статистики, когда они занимались решением проблем в общественных интересах. Сегодня у нас есть динамическое программирование, теория игр, теория массового обслуживания, сетевой анализ, моделирование Монте-Карло и множество устройств, таких как PERT и SIMSCRIPT, чтобы помочь нам. Более того, когда мы не можем выразить нашу ситуацию в математических уравнениях или смоделировать ее с помощью компьютерной программы, у нас есть другие процессы для получения необходимых прогнозов, отличные от не подкрепленного суждения или обсуждений в комитете.

На самом деле, многие хорошие вопросы государственной политики — скажем, например, те, что связаны с попыткой городского пожарного департамента обеспечить улучшенный уровень защиты в рамках своего бюджета, — могут потребовать немного больше со стороны аналитика, чем тщательный сбор данных и умелое применение стандартных методов исследования операций к модели ситуации. Такие вопросы обычно задаются в попытке повысить эффективность в ситуации, когда ясно, что означает «эффективность». Ситуацию можно смоделировать, или часто, с небольшими модификациями, можно справиться с помощью известной техники, такой как линейное программирование или теория массового обслуживания, и анализ сведен к применению хорошо продуманного математического алгоритма. «Оптимальное» решение затем получается с помощью систематической вычислительной процедуры. Например, модель массового обслуживания может быть адаптирована ко многим операциям автомагистралей, аэропортов, сервисных центров, ремонтных мастерских и так далее.

Наиболее распространенной целью работы Института Нью-Йорк-Сити-RAND было улучшение способности городских департаментов предоставлять улучшенные уровни обслуживания в рамках ограниченных бюджетов. Как описал бывший глава этого института:

«....Эту работу с готовностью выполняют аналитики, чья подготовка связана с инженерией, исследованием операций или экономикой. Это работа, к которой количественные аналитические инструменты лучше всего адаптированы и для которой ограничения этих методов наименее важны. И это работа, которую стоит делать. В городе, который ежегодно выделяет около 6 миллиардов долларов на предоставление услуг, повышение эффективности даже на 1/10% может окупить крупный исследовательский институт многократно. Не менее важно, что такие выгоды непропорционально увеличивают суммы, доступные в последующих бюджетах для инновационных и дискреционных целей. По довольно консервативным подсчетам, реализованные результаты исследований Института теперь экономят городу около 20 миллионов долларов ежегодно» [2].

Напротив, обоснованные математические модели, однако, особенно трудно создать, когда политические и социальные факторы преобладают так же, как во многих проблемах государственной политики. Некоторые примеры: Какую часть городского бюджета следует выделить на социальное обеспечение и какую часть — на создание центров контроля рождаемости? Нуждается ли местный транспорт в улучшении за счет более быстрой системы общественного транспорта или за счет большего количества и более эффективных автомагистралей? Существуют ли какие-либо законодательные меры, которые могли бы положить конец росту подростковой преступности? Для многих таких вопросов распределение ресурсов может стать вторичным. Скорее, цели или задачи действия должны быть определены сначала, и «кто выигрывает» и «кто платит» может потребовать большего внимания, чем вопрос чистой выгоды. Неясно, что «более эффективно» означает в этих проблемах, и трудности почти всегда заключаются больше в решении того, что следует делать, чем в том, как это сделать.

Промышленные и военные решения, вероятно, будут касаться полностью созданного человеком и управляемого предприятия — производственного процесса, системы вооружения, железнодорожной сети — чего-то, что было разработано с определенной целью и со структурой, следующей законам инженерии и экономики. Когда возникают вопросы, лежащая в основе конструкция, таким образом, может быть заново открыта и смоделирована. Оборонные ведомства и деловые фирмы, кроме того, имеют довольно четко определенные миссии и не страдают от проблем конфликтующих юрисдикций, которые так затрудняют предоставление консультаций в сфере государственной политики. Напротив, атака на проблемы загрязнения воздуха или обновления городов затрагивает цели, которые могут быть трудно конкретизировать и которые, вероятно, будут конфликтовать друг с другом и с целями других проектов, в области, где власть рассредоточена и перекрывается, и со структурой, которая выросла без сознательного проектирования. Обнаружение лежащей в основе модели может потребовать своего рода глубокого копания, которое необходимо для определения чего-то вроде роли гормонов в регуляции функций организма. Поэтому неудивительно, что попытки построить количественные модели, которые можно оптимизировать в традиционном смысле, часто терпят неудачу. Линейное программирование, теория массового обслуживания, статистика и компьютер все еще чрезвычайно полезны здесь, но обычно для сегментов проблемы, а не для центрального вопроса.

Неспособность количественно оценить и построить обоснованную модель означает, что мы должны найти какой-то другой способ выполнения ее важной функции. В анализе политики важной функцией модели является прогнозирование результатов, следующих за альтернативными действиями.

Математическая формулировка, с помощью которой, кроме того, можно оптимизировать и, таким образом, указать предпочтение среди альтернатив, является чрезвычайно ценным подспорьем в этом процессе, но не является решающей; есть и другие пути. Что является решающим для любого предсказания или оценки, так это опора на экспертное суждение и интуицию. Эта опора пронизывает каждый аспект анализа — в ограничении объема исследования, в решении, какие гипотезы, скорее всего, будут более плодотворными, в проектировании модели, в определении фактов и в интерпретации результатов. Большое достоинство построения модели заключается в том, что это систематический, явный и эффективный способ сфокусировать необходимое суждение и интуицию.

Модель, вводя точную структуру и терминологию, служит эффективным средством коммуникации, позволяя аналитикам и различным экспертам* применять свои суждения и интуицию в четко определенном контексте и в надлежащем отношении друг к другу. Кроме того, она обеспечивает обратную связь для руководства участниками в пересмотре их более ранних суждений. Именно эти особенности модели необходимы для ее роли в снабжении пути от гипотез к прогнозу, а не то, насколько явно она имитирует реальный мир или предоставляет ли она формальную или количественную схему для оптимизации.

Чтобы обойти трудности, препятствующие использованию компьютеров и математических моделей, можно использовать «частично количественные» методы, которые, хотя и отказываются от некоторых особенностей традиционной модели, все же обеспечивают контекст, обратную связь, позицию и коммуникацию.

Операционные игры, то есть упражнения, в которых участники взаимодействуют, играя роли, имитирующие действия отдельных лиц или фракций в обществе, или даже таких вещей, как сектора в экономике, являются первым шагом в сторону от компьютеров и математических моделей. Их предсказательное качество явно зависит от интуитивного понимания, предоставляемого участниками. Поскольку это позволяет участникам вводить свои суждения на каждом этапе, игра предоставляет возможность учитывать нематериальные активы, часто полностью выходящие за рамки анализа. И эксперт по контрольной группе, и игрок могут позволить своим решениям зависеть от их оценки влияния смоделированной среды. Например, игрок может принять во внимание успех или неудачу экономического действия в зависимости от предположений о готовности населения принять изменение в рационе или гибкости политической структуры для приспособления к новой силе блока. В любом математическом моделировании или компьютерной симуляции факторы этого типа должны быть предвидены, и решения о том, как они влияют на другие факторы, приняты заранее; в игре такие решения могут приниматься *seriatim* (последовательно), и в контексте, по мере необходимости.

Но игры — даже если они используются для воспроизведения реальности, а не для ее оптимизации — все еще жертвуют способностью воспроизводить и точно оптимизировать, как традиционная модель, симуляция. Иногда может быть выгодно пожертвовать и этим.

Столкнувшись с проблемами, где есть неопределенность, разногласия и, казалось бы, нет способа построить своего рода количественную модель, обычной практикой было обращение к комитету или панели знающих людей или «экспертов»* за советом. Систематические методы выявления объединенных суждений от такой группы существуют, и суждения, полученные таким образом, лучше тех, что получены от группы, действующей как индивидуумы или как комитет. Эти методы, используемые для получения прогнозов последствий альтернативы, которые могут затем служить заменой традиционной модели. Другими словами, вместо использования математической модели для расчета последствий выбора конкретной альтернативы, мы можем использовать панель экспертов для оценки или предсказания того, что произойдет. Позвольте мне описать Дельфи, одну из таких техник [3].

Процедуры Дельфи предназначены для улучшения прогноза или оценки, получаемых от комитета или панели, с использованием контролируемых информационных каналов, таких как серия анкет, чтобы избежать недостатков, связанных с личной конфронтацией. Задействованы три простые идеи: анонимность, итерация и контролируемая обратная связь, и статистический групповой ответ.

  1. Анонимность. Участников опрашивают, и они отвечают с помощью формального способа коммуникации, обычно письменной анкеты или компьютерной консоли онлайн. При определении оценки или прогноза ответы не сопоставляются с респондентами, и даже личность участников может быть скрыта друг от друга до конца упражнения.
  2. Итерация и контролируемая обратная связь. Итерация заменяется обменом информацией или руководящей группой или менеджером упражнения. После получения информации или ее части, сгенерированной на предыдущих этапах, она может быть передана участникам, чтобы они могли использовать ее для пересмотра своих предыдущих ответов. Таким образом, «шум» — нерелевантный или избыточный материал — может быть уменьшен.
  3. Статистический групповой ответ. Хотя групповое мнение имеет тенденцию сходиться с обратной связью, нормальный результат — это разброс мнений даже после нескольких итераций. Вместо того, чтобы пытаться добиться единодушия, статистический показатель, обычно медиана, используется для представления группового ответа. Этот способ определения группового суждения снижает давление к конформизму и гарантирует, что мнение каждого члена играет роль в окончательном ответе.

Экспериментальная работа показала, что процедуры Дельфи приводят к конвергенции ответов, аналогичной результатам, когда используются аналогичные группы, и часто, когда результаты можно проверить, к повышению точности по сравнению с оценками или прогнозами, полученными от отдельных лиц или групп, собирающихся в качестве комитета. Формальные свойства процесса оценки, определяемые при фактических вопросах, используются (конвергенция, надежность, четко определенные распределения) переносятся в область оценок ценностей (целей, приоритетов) [4].

Хотя процедуры Дельфи сейчас широко используются для прогнозирования и определения целей и задач, необходимо провести гораздо больше экспериментальной работы, особенно для выяснения того, так ли они хороши или лучше стандартных методов распределения ресурсов, и в качестве замены репрезентативной модели. Большие успехи кажутся возможными в отношении повышения точности получаемых данных и информации по отношению к созданию процедур, более отзывчивых к информационным потребностям лиц, принимающих решения. Существуют также трудности; панель сопротивляется зацикливанию на одном и неоправданному влиянию или направлению со стороны менеджера упражнения.

ПРИНЯТИЕ И РЕАЛИЗАЦИЯ

Аналитикам необходимо гораздо больше понимать, как добиться принятия процесса анализа и реализации его результатов. Я очень слаб в этом вопросе, и, фактически, все аналитическое сообщество находится в самом слабом положении. Мы не уделили этим вопросам достаточного внимания.

«В конкурентном мире — будь то коммерческие или некоммерческие операции — те, кто разрабатывает специфические методы, вероятно, адаптируются к преобладающим схемам конкуренции, и меньше думают о самой конкуренции — если они вообще думают об этом, за исключением невидимой руки, прославленной Адамом Смитом» [5].

Как аналитики, наше внимание было сосредоточено на методах и процедурах моделирования, а не на том, как убедить государственных чиновников, нуждающихся в анализе, полагаться на его выводы и следить за тем, чтобы их рекомендации принимались и должным образом реализовывались их персоналом. У меня есть некоторые мысли о том, как системный анализ должен измениться, но они почти полностью вторичны, основаны на опыте других.

Чтобы анализ состоялся, кто-то должен иметь проблему; то есть быть неудовлетворенным некоторым аспектом положения дел и хотеть принять решение по его изменению. Но он будет иметь и свои собственные идеи. Возможно, мы должны взять урок у людей из ИО [исследования операций], которые работают с промышленностью. Успех часто основан на

«готовности со стороны исследователя операций разработать модель, которая учитывает акцент на немедленных операционных решениях. Руководящая идея была в том, чтобы разработать модели, которые могут информировать руководителя о вероятных последствиях стратегий принятия решений, которые он сам сформулировал» [6].

В военных или промышленных ситуациях системный анализ и исследования операций часто разрабатывались и проводились, хотя, возможно, и не сознательно, как если бы они были призваны помочь отдельному лицу, принимающему решения, принять изолированное решение; человеку, у которого нет власти, но его собственное и никакого сотрудничества сверху или снизу для реализации его интерпретации результатов. Это далеко от удовлетворительной формулировки, если анализ должен быть полезен в большинстве ситуаций государственной политики. Среда такова, что, вероятно, будет много участников любого данного решения, большинство из которых могут противостоять или, по крайней мере, изменять любую рекомендацию, но ни у кого из них нет власти или возможности реализовать ее без сотрудничества со стороны других.

Кроме того, даже если рекомендация политики принята на высшем уровне, программа, вытекающая из бюрократии, может иметь мало сходства с оригиналом из-за измененных операционных инструкций по мере того, как она проходит через различные уровни. Два примера помогут прояснить суть: программа очистки во Вьетнаме и введение PPBS [системы планирования, программирования и бюджетирования] в федеральном правительстве. Обе были встречены с фанфарами на высших уровнях и обе вышли как довольно измененные версии того, что, по мнению аналитиков, они рекомендовали, и того, что, по мнению лиц, принимающих решения, они вводили [7].

Существуют затраты, связанные с реализацией также:

«Другие затраты, которые следует явно учитывать, — это затраты на реализацию, включая затраты на организационные изменения, если таковые имеются, которые необходимо произвести, если новая программа Б должна вытеснить текущую программу А. Почти всегда существуют проблемы с организациями, и некоторые лица посещают использование анализа. Сопротивление изменениям на практике, которое необходимо преодолеть для использования анализа, может само по себе влиять на бюрократию важными способами — например, изменяя силовые отношения, влияя на стимулы, или показывая тенденцию к увеличению централизованного контроля. Один из аспектов анализа затрат и выгод должен, таким образом, включать явное обсуждение и оценку затрат (и выгод) на реализацию и организационных затрат, связанных с каждой альтернативой» [8].

Кроме того, важно, чтобы мы обращали внимание на затраты, связанные либо с неудачей фактического инициирования проекта, либо с успешной реализацией проекта после его инициирования. Мы должны признать, что некоторые проекты имеют больше шансов на успех здесь. Следовательно, рекомендуемый проект не обязательно должен быть тем, у которого наибольший потенциал превышения выгод над затратами, если только не были оценены вероятности успешного инициирования и реализации, и не учтены ожидаемые затраты, которые были бы понесены в случае неудачи на любом этапе рассмотрения.

И. Дрор [9] предлагает, чтобы каждая рекомендация, предлагаемая главному лицу, принимающему решения, рассматривалась в анализе на предмет ее политической осуществимости, то есть вероятности того, что она будет достаточно приемлема для различных вторичных лиц, принимающих решения, исполнителей, групп интересов и общественности, чтобы ее можно было претворить в жизнь. Кроме того, Дрор указывает, насколько важно, чтобы анализ охватывал все аспекты политики. Он утверждает, что это должно быть сделано даже если это требует использования гораздо менее желательных средств для достижения рекомендаций — например, путем измерения результатов с точки зрения затрат, скажем, с использованием профессиональной квалификации разработчиков политики для оценки качества их политики.

Несвязанный инкрементализм, подход, более известный как «пробираться ощупью», часто рассматривается как альтернатива системному анализу. При этом подходе аналитик не обязательно ищет решение проблемы в целом. Он изучает только те альтернативы, которые незначительно отличаются от текущей политики. Он не анализирует все последствия даже этих ограниченных альтернатив, поскольку предполагает, что политика вырабатывается поэтапно, что она продвигается через длинную цепочку политических и аналитических ходов, и что другие анализы, одновременно проводимые различными заинтересованными сторонами, делают ненужным для него беспокойство о полноте или справедливости по отношению к другим интересам. Он чувствует, что может позволить себе вносить лишь незначительные изменения и даже совершать ошибки, потому что после принятия решения, если проявятся непредвиденные последствия, будет проведен дополнительный анализ. Анализ рассматривается как помощь лицу, принимающему решения, путем усиления его переговорной силы, а не как помощь ему путем предоставления средств для принятия решения. Эти два подхода вполне совместимы, и системный аналитик вполне может принять точку зрения инкременталиста на процесс выработки политики и соответственно планировать свой анализ.*

Что мы можем сказать о важных условиях для работы с клиентом в области государственной политики? Следующие замечания в значительной степени основаны на тех, что сделал Питер Сзантон [2], вслед за своей работой с Институтом Нью-Йорк-Сити-RAND.

  1. Анализ должен поддерживаться целевым агентством. Добровольная поддержка — лучшая;

    2. «Поддержка не должна быть ни безразличной, ни полностью свободной от скептицизма. Там, где ее нет, аналитик найдет свои доступы к данным ограниченными, а участие персонала в исследовании исключенным. Возможно, самое важное, он не сможет определить виды анализов, которые затрагивают политику, феномены, на которые они должны быть направлены, или порядок, в котором они должны проводиться» [2].

  2. Для начала анализа должно быть время. Вначале анализ требует внимания, денег, помощи в сборе и интерпретации данных и даже доступа к частным файлам, а взамен ничего не дает.
  3. Проблема и ее решение должны находиться в пределах возможностей клиента. Глава бюро хочет узнать, какие действия улучшат его положение, не поддерживать анализы, чтобы показать федеральному правительству, как действовать, если Конгресс и суды одобрят, чтобы устранить трудности. Уточнение вопросов выходит далеко за рамки возможностей поддерживающего агентства или даже следующих нескольких шагов вверх по иерархии, чтобы справиться с ними, вероятно, вызовет небольшой интерес и не повлияет на политику.
  4. Клиенту нужно показать, как использовать анализ. Ему может быть трудно найти чиновников, которые могут реализовать работу.

    5. «И поскольку сделать аналитическую работу полезной является центральной заботой как аналитика, так и разработчика политики, отсюда следует, что аналитик должен взять на себя особую ответственность за то, чтобы клиент из правительства стал эффективным потребителем. Аналитик должен вовлекать своего клиента таким образом, чтобы взаимодействие было не только технически компетентным, своевременным и реализуемым в его выводах, но также понятным и его последствия посильными для ответственных чиновников. Это требует постоянного взаимодействия с чиновниками — с минимумом жаргона, общим пониманием конкретных бюрократических, фискальных и политических ограничений в работе и постоянным сосредоточением на ключевом вопросе: „Тогда что следует делать?“» [2].

  5. По-видимому, неожиданные проблемы, такие как «В какой форме следует вести записи?», могут быть ключом к тому, «какая информация необходима для более эффективного управления». Они часто имеют решающее значение для управления нижнего уровня. Они также могут быть ключом к промежуточным результатам, настолько важным для успеха длительных усилий по исследованию.
  6. Интересы клиентского агентства должны уважаться. Клиентское агентство может быть встроено в другую организацию — например, ВВС в Министерстве обороны или офис мэра в городском правительстве, — но их интересы не совпадают.

    7. «Это важно по крайней мере по двум причинам. Информация — это элемент власти. Аналитик, работающий на одно подразделение или другое правительство, где это подразделение может ограничивать доступ к результатам своей работы, нарушает баланс сил. Там, где работа затрагивает проблемы малой социальной важности, беспокойство будет соответственно незначительным. Но чем важнее субъекты исследования, тем более вероятно беспокойство. Другой аспект — это ответ. Ответ будет двояким рода. Другие агентства будут стремиться либо обеспечить себя соответствующими аналитическими возможностями, либо нанести удар по рукам исполнительной власти. Первый курс явно предпочтительнее, не только для аналитиков, которые оказываются под ударом, но и для разработки более рационального процесса принятия решений. Но это также более трудный и менее вероятный [2].»

Второй причиной того, что аналитическая работа для правительства влияет на баланс сил между правительством и управляемыми, является:

«Все больше и больше наше общество приходит к тому, чтобы рассматривать группы интересов — этнические и расовые организации, профсоюзы, организации соседей — как законных участников принятия решений на местном уровне. Но эти группы с практически полным отсутствием доступа к серьезной аналитической поддержке» [2].

ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ЗАМЕЧАНИЯ

Применение анализа к решениям в области государственной политики широко распространилось за последние несколько лет. Его принятие в среде, населенной политиками, примечательно — для политики характерно завоевание поддержки путем изложения выгод программ перед средствами и определяемыми затратами. Я полагаю, что большинство из вас верят, что апелляция к анализу (в отличие от прецедента, авторитета, торга или проб и ошибок) с большей вероятностью (хотя и не обязательно) приведет к получению лучших ответов на вопросы и решений проблем и, таким образом, к лучшим советам. Но это не означает, что количественный анализ всегда предпочтительнее менее формального. Во-первых, он обходится дороже во времени и деньгах. Если затраты на исследование невелики по сравнению с затратами на ошибки, можно также использовать метод проб и ошибок. Во-вторых, его решения могут быть гораздо труднее принять и реализовать, чем те, что вытекают из более субъективных и политических процессов.

Есть критики, которые видят опасность в аналитическом подходе. Многие факторы, фундаментальные для государственной политики, не поддаются количественной оценке, поэтому мы можем найти более неуловимые политические и социальные аспекты игнорируемыми, неправильно взвешенными или даже сознательно отброшенными. Но даже если анализ не дает больше релевантной информации о затратах и производительности, он почти всегда полезен. По крайней мере, чисто субъективный подход со стороны защитников программы может заставить их изменить свою линию аргументации и говорить конкретно, а не просто выражать свое личное мнение заявлениями благородного назначения. У нас нет и никогда не будет возможности сделать аналитический подход чисто рациональной, хладнокровно объективной, научной помощью в принятии решений — только гораздо дальше в этом направлении, чем его альтернативы. Но это не статичная концепция — постоянно предлагаются новые процедуры и методы — и поэтому есть надежда на большое улучшение.

* Этот доклад был представлен на семинаре Института исследований Рэнд-Номура «Политика на семидесятые и системный подход», Канагава, Япония, 30 мая 1972 года.

* В области анализа государственной политики почти любой, к кому обращается аналитик за советом, может считаться экспертом.

* Для поучительного обсуждения этого вопроса см. [7].